Un debate responsable sobre el empleo público en la Argentina

Por Darío Díaz

La cifra, que para algunos es muy alta, está por debajo de la relación que existe entre población económicamente activa y empleo público en países desarrollados como Francia (22%), Canadá (20%) y Reino Unido (19%) e incluso por debajo del promedio mundial del 20 % estimado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

El debate por los niveles del empleo público en la Argentina ha estado casi siempre teñido por intereses de sectores conservadores que apuestan a un Estado mínimo o, en el otro extremo, por quienes consideran que la gestión estatal debe ocupar casi todos los espacios. Las discusiones que parten de esta lógica de dos puntas, lamentablemente, no han permitido avanzar con un debate serio sobre el asunto, en primer lugar porque unos y otros toman unas cifras y omiten otras según se ajuste a su discurso.

Así, quienes afirman que un Estado dinámico debe tener menos empleo público para poder actuar con mayor eficiencia, prefieren no destacar que países desarrollados y con alto nivel de vida como Noruega y Dinamarca, por ejemplo, los empleados públicos representan el 35 % de los trabajadores, mientras que en Suecia, Luxemburgo y Bélgica esa cifra es del 27%, 26% 21%, respectivamente, además de los casos de Francia, Reino Unido y Canadá ya citados, donde la incidencia del empleo público es mayor que en la Argentina.

Pero también es cierto que en nuestro país el empleo público está por encima del promedio registrado en América Latina y que es solo superado por el caso de Venezuela; y que entre los años 2003 y 2015 el empleo del sector público nacional, esto es sin contabilizar números de provincias y municipios, se incrementó en más de un 60 % a un ritmo anual promedio del 4%; mientras que el año pasado se incorporaron 6000 nuevos empleados públicos.

En el análisis se debe tener en cuenta que cerca del 80 por ciento de los empleados públicos argentinos se desempeña en provincias (56%) y municipios (25%), mientras que el sector público nacional llega apenas al 19 %, y esto es así por el fuerte proceso de descentralización que se vivió en los 90. En otras palabras, las provincias se hicieron cargo de prestar servicios públicos como educación, salud y seguridad, mientras que muchos municipios del país tomaron en sus manos la gestión del transporte, los servicios sociales y la seguridad lo que los obligó a ampliar sus estructuras.

Un informe elaborado por el CIPPEC señala que el crecimiento registrado por el empleo público desde el año 2003 se explica en la fuerte expansión de la estructura del Estado nacional, producto de un reposicionamiento en ámbitos de los cuales se había retirado durante los años de las políticas neoliberales, como  educación, desarrollo social, salud y seguridad. “Por ejemplo, en este período se crearon diez nuevos ministerios, seis nuevos hospitales  y 20 nuevas universidades. También se crearon 32 organismos descentralizados con funciones de regulación e investigación y el Estado retornó el control de servicios que había tercerizado una década atrás, como ocurrió con Aerolíneas Argentinas, YPF, AySA y Correo Argentino”, observa el documento.

Universo complejo y heterogéneo

Para Gonzalo Diéguez, director del Programa de Gestión Pública del CIPPEC, cuando se habla de empleo público, tanto en las estructuras nacionales como en las provincias y los municipios, se hace referencia “a un universo complejo y heterogéneo, que lejos de circunscribirse a la imagen clásica del empleado público (personal administrativo), realiza tareas muy variadas”. En ese sentido, observa que seis de cada diez empleados públicos se desempeñan en las áreas de educación, salud y seguridad a nivel nacional, provincial o municipal (unos 2,2 millones de personas), brindando servicio a una población que asciende a más de 40 millones de habitantes. “Por su parte, el personal de administración gubernamental y justicia representa un 30% del empleo público total. La heterogeneidad de este universo pone de relieve la complejidad que supone la tarea de reconstruir, analizar e interpretar el rompecabezas del empleo público en la Argentina”, plantea Diéguez.

Desde el lugar de quienes aseguran que el Estado es paquidérmico, se afirma que la burocracia pública está desproporcionada y que se debe aplicar una política fiscal que aborde problemas estructurales del sector público. En otras palabras, recortar gastos y reducir el tamaño del sector público.

Pero la discusión de fondo pasa por analizar, a partir de datos fidedignos, si el tamaño del Estado argentino es el adecuado a las verdaderas necesidades de la ciudadanía y si un mayor número de trabajadores estatales se traduce o no en una mejor gestión de los recursos del erario público. En los países nórdicos donde el bienestar llega a buena parte de la población la respuesta parece ser afirmativa, pero en nuestra región la pregunta genera múltiples discusiones. En este punto debe señalarse que uno de los mayores obstáculos para analizar en profundidad la cuestión es la falta de estadísticas e información confiable y sistematizada sobre empleo público. Los estudiosos del tema observan, además, que el análisis con perspectiva histórica se encuentra con la dificultad de que durante los años de la dictadura militar, por ejemplo, no había datos oficiales sobre el número de personal de las fuerzas armadas, que era considerado secreto, ni tampoco de los servicios de inteligencia que tanto durante los gobiernos de facto como en democracia demandaron importantes fondos públicos.

En perspectiva comparada

Por otra parte, para dimensionar el verdadero peso del empleo estatal en nuestro país es necesario comparar las cifras locales con las realidades de otros países de la región y del mundo.

En el documento titulado “El rompecabezas del empleo público en Argentina: ¿Quiénes hacen funcionar la maquinaria del Estado?”, publicado por el CIPPEC se observa que “la burocracia pública juega un rol fundamental en el ciclo de las políticas públicas, desde la planificación y la implementación, hasta el monitoreo y evaluación. También tiene un papel clave en la producción de bienes y servicios esenciales (como la salud y la educación) y en la regulación del sector privado en algunos mercados. Asimismo, sostiene que “la burocracia pública puede funcionar como un ancla institucional, que brinda efectividad al sistema democrático y la vigencia del Estado de derecho.”

El debate sobre el tamaño adecuado del Estado

Para lograr dimensionar qué tan chico o grande es el tamaño del empleo estatal en la Argentina es necesario analizar esta magnitud en perspectiva comparada, es decir, con lo que ocurre en otros países. Sobre ese tema, el documento explica que el peso del empleo público en la Argentina supera el promedio de América Latina ya que la participación del empleo público en el total de ocupados en América Latina ronda en promedio el 12%, mientras que en la Argentina esta proporción llega al 18%. Según el CIPPEC esta diferencia puede explicarse, en parte, por la diferencia en el alcance y composición de los servicios que prestan los distintos países

“Tanto para los países de la región como para los países desarrollados, se observa una elevada heterogeneidad. Por ejemplo, mientras que en El Salvador la relación ronda el 8%, en Venezuela casi alcanza a un quinto del total de ocupados. En cuanto a los países desarrollados, mientras que en 2014 el 22% de la población ocupada en Francia trabaja en alguno de los niveles del Estado, en España la proporción alcanza solo el 14%. En América Latina, las políticas implementadas a fines de los ochenta y durante los noventa promovieron una reducción del peso del empleo público, mientras que en los 2000 se experimentó una leve recuperación, que no logró retornar a los niveles previos de empleo público. En otras palabras, en los países latinoamericanos no se observa una reversión a los valores medios registrados en los ochenta”, indica el trabajo elaborado por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento; y observa que “en el caso de los países desarrollados, los procesos de reforma del Estado ocurrieron a fines de los setenta e inicios de la década del ochenta y trajeron consigo una caída en la participación del empleo público sobre el total, pero el inicio del nuevo milenio registró un crecimiento. Sin embargo, a partir de la crisis global de 2008, algunos países mantuvieron constantes los valores de empleo público mientras que otros los redujeron”.

Diéguez observa que en los últimos 15 años hubo un crecimiento significativo del empleo público en la Argentina, y advierte que la falta de una adecuada contextualización en el análisis del problema,  así como la dispersión y discontinuidad de datos y estadísticas oficiales no permitieron que tenga lugar un debate basado en la evidencia, que sea responsable y coherente.   “Frente a este escenario, resulta oportuno analizar algunas cuestiones elementales que permitan desterrar mitos”, dice Diéguez tras plantear que  el debate sobre el tamaño adecuado del Estado debe ir más allá y sugerir que no debe evaluarse en forma separada de sus funciones y servicios.

“El tema del empleo público requiere un abordaje integral, continuar trabajando en la mejora de las reglas que refieren al ingreso de los agentes, su movilidad en la función pública, la capacitación, la evaluación y las remuneraciones. No sólo preocuparnos por cuántos, sino también por quienes ingresan y cómo desarrollan sus tareas en el Estado. Son estas capacidades, en última instancia, las que tienen un impacto directo en la calidad de vida de los ciudadanos”  (Gonzalo Diéguez, director del Programa de Gestión Pública del CIPPEC)